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    農村供水&城鄉一體化模式與費用簡析

    時間:2019-06-10 10:06

    作者:劉保宏

    導讀:農村居民在供水方面應該享受與電力、通訊行業一樣的國民待遇,喝上放心的自來水,擁有健康的體魄,才是真正全面建成小康社會。之前我們總結了農村供水在法律、機制、規劃、資金、運營、水價等六個方面的優化路徑(相關鏈接:農村供水不能不提的六個優化方面)。

    近些年各省市因地制宜,探索出了多種解決農村供水與城鄉一體化的模式,各具特色。本文重點對比不同模式間關鍵因素的差異。

    來源:E20供水圈層 作者:劉保宏

    農村供水進入新階段:充分性和均衡性是兩大重點

    從上世紀八、九十年底開始,中央和各省投入巨資進行了農網基礎設施的建設。目前人口相對集中、地勢相對平緩地區的農村供水基礎設施基本到位,但其供水穩定性和安全性較之城市仍有較大進步空間。為解決這一問題,我國近幾年加快推進城鄉供水一體化建設,以保障農村用戶也能夠享受到充分、均衡的供水服務。

    當前推進農村供水與城鄉一體化的分類分步路線

    1.凡是城市供水管網能覆蓋的地區,通過管網延伸來解決農民飲用水問題,實現城鄉供水一體化;

    2.在規模較大的丘陵海島地區,采用鎮鄉級水廠供水的區域性供水方式,建設以一個鎮或多個鎮分片集中的供水工程體系;

    3. 在偏遠山區及小島,通過建設村級水站,并配套相應的凈水和消毒設施予以解決;

    4.在面積較小、當前自來水覆蓋率偏低的縣(市、區),可考慮PPP方式,推進整縣市區城鄉供水一體化。

    供水城鄉一體化建設中的主要難點

    體制:在城鄉自來水進行重組與合并過程中,由于城市供水企業與鄉鎮供水企業的性質是不一樣的,在合二為一的過程中需要多個部門的協調。同時要處理體制不同帶來的薪酬待遇、社會保險等諸多問題。

    管理:城鄉供水一體化建設,將面臨從分散到集中的組織結構調整,崗位調整優化、工作標準統一、績效考核統一等問題,也會面臨因整合而導致的階段性漏損增大、水費回收率下降等問題。

    資產:一般縣市供水公司所有財產都是按照國有企業規范來進行管理,資產的入賬、來源等相當明確,性質也較為單一。但是農村的供水企業則不一樣,資產的性質相當復雜,其中大部分的資產屬于集體資產,這類資產沒有明確特定的對象,加重整合工作難度。

    資金:在整合過程中及整合完成后,資金的需求量相當大,必須采用多種方式,從多個渠道來獲得資金。

    農村供水主要費用及其收費模式

    主干管網建設費:目前主要是通過國家和省級政府專項資金投資建設。也有社會資本投資。

    入戶安裝費:包括了入戶支管網和水表等費用,各地實際情況不同,費用從幾百到幾千不等。來源有幾類:一是用戶投入為主,政府為輔;二是當地政府投入為主,用戶為輔,如安徽省出臺的《關于加強農村飲水安全工程長效管理機制建設的指導意見》,社會投資建設的農村供水工程,應按價格部門核定的標準,向用戶收取管網配套費用。農村飲水安全工程干支管網至居民分戶計量水表部分由國家投資建設,供水企業不得再向農村飲水安全收取管網配套費用。農村飲水安全工程居民分戶計量水表入戶部分費用可由用戶負擔,價格部門按照補償成本的原則,從嚴核定,按當前物價水平,每戶不應超過300元;三是完全由政府和當地供水企業投入。

    水廠水站建設費:有當地政府或供水企業投資建設的,有鄉鎮或農村集體建設的,也有民營私人資本建設的,模式相對多樣。

    后期運營維護費:農村供水普遍存在“重建輕管”的問題,實際上運維是建成后保障用戶安全用水的關鍵,這期間包括水廠的正常生產、管網的改造維護,水源地的保護、用戶的抄表等服務,多數地區通過收取水費是普遍不能覆蓋成本的,需要地方政府的專項補貼。

    城鄉一體化整合后,還有哪些重要工作

    組織建設、運營服務標準化建設。在推進城鄉供水“一體化”中,實施鎮級水廠整合是個難題,涉及企業性質、資產、價格、人員等問題,而在整合之后,如何真正實現“同城、同網、同質、同價、同服務”,則考驗著地方政府的統籌協調、規劃管理能力,同時也對當地水務公司的組織建設、運營服務標準化建設等能力提出了較高要求,。常熟、江陰等地起步較早,在此方面積累了一定的經驗,并總結出了可供行業參考的方法,去年第三屆供水高峰論壇上,江蘇中法分享了智慧水務對城鄉一體化的推動和創新(相關鏈接:二次供水突破與城鄉供水一體化創新),今年第四屆福州供水論壇,我們將邀請江蘇江南水務分享江陰在城鄉一體化整合上的前、后期經驗。

    城鄉供水一體化推行較早的地區除了長三角江浙一帶,在珠三角的珠海、中山、佛山等地,在政府和當地水務企業的共同推動和努力下,也很早的完成了農村水網的改造以及鄉鎮水廠的整合,例如中山公用水務為了提升公司整體的服務水平,打造品牌優勢,統一整合客戶服務資源,從2008年就著力開展了統一“服務形象(VI)”、“服務熱線”、“服務承諾”、“服務規范和流程”、“服務系統平臺” 的“五個統一”工作。而珠海則從2002年就開始了農網改造工作,到2015年,在政府和珠海水務控股集團的共同投資及努力下,基本上實現了供水城鄉一體化的“五同”目標。這次第四屆福州供水論壇,我們也將邀請珠海水務控股集團介紹珠海的農村供水模式,城鄉一體化歷程,并提出對社會和行業更深層次的建議。

    企業化、專業化運營管理,是農村供水和城鄉一體化的必然要求

    目前,非專業化運營占比較大,如湖南全省已建成的農村安全飲水工程的運營形式有縣級水利部門管理、鄉鎮管理、村組集體管理、承包管理、買斷經營和自建自管等,其中非專業化經營管理占90%以上。且普遍未實現盈利,水利廳2018年6月調研數據顯示,全省貧困地區水廠僅2.4%實現了盈利。

    基于對資金、運營、安全、服務等方面的長期持續高要求,地方政府應更好的發揮監管統籌職能,最好將農村供水高質量可持續發展交給市場,多地也陸續出臺了相應的指導意見。_ueditor_page_break_tag_

    就在今年,安徽省政府辦公廳出臺了《關于加強農村飲水安全工程長效管理機制建設的指導意見》,鼓勵通過依托縣城公共供水企業和區域性規?;┧髽I或者單獨組建等方式,成立縣級或區域供水公司(集團),承擔農村飲水安全工程統一經營管理工作,實行企業化、專業化、規范化管理。對于小型集中供水工程,可按鄉(鎮)組建管理公司或實行農民用水戶協會管理,也可通過購買服務方式進行管理,實現管理維護專業化。

    目前專業化、企業化運營的幾種模式

    1.以縣市水司為主體的直供水模式

    以縣市城區供水公司水廠為主體對鄉鎮用戶直接供水、直接管理,并分階段逐步按照中心城區相同的價格,直接向用戶收取水費的直供水模式。這種模式在城鎮化程度高的地區實現較為容易。

    2.專業化公司和水務站合作模式

    地方城市供水公司作為供水管理的專業化公司,負責管理集中供水水廠和主管路,水質監測檢測,鎮水務站負責管理到村,水費收入實行分成。這種模式實現了優勢互補,可以為農村群眾提供更為優質的自來水?;騾^縣政府專門成立農村供水公司,與鎮水務站直接管到戶模式結合。水務站負責供水管網的檢查維修,直接收費到戶。村級供水管理員由鎮水務站管理。實行一村或多村設一名供水管理員,負責供水工程日常維護和水費收繳。這種模式特別適合單村供水工程較多的鎮。

    3.省屬水投公司整體接管投資、運營服務

    主要是依靠省屬國有大型企業在供水方面的專業優勢、管理優勢和資源優勢,以政府為責任主體、以企業為投資主體,采取一家公司運營、一張規劃實施、一個標準建設、一個模式管理的辦法,實現城鄉一體化供水的流域化管理、區域連片的運營模式。以江西水投模式為例:地方政府將供水特許經營權授予水投集團,并將供水相關的土地、廠房、設備、管網等資產劃轉至水投集團,人員接收問題根據當地具體情況商討解決。水投集團接管后,不僅承擔了城市及農村供水基礎設施建設、改造的義務,而且履行管理職責。堅持了“三不變”原則:(1)原來企業的性質與資產的屬性不變;(2)職工的工作與薪酬待遇不變;(3)地方政府的領導地位不變。

    如何保障農村飲水安全工程長效運行

    1、繼續實行對農村飲用水安全工程稅收優惠政策。(相關鏈接:快評 | 財政部:繼續實行農村飲水安全工程稅收優惠政策)

    2、適當進行水價補貼。各級地方政府可利用財政預算、非稅收入、城市供水受益等渠道多方籌措資金,對水價達不到成本水平的工程給予必要的成本補貼。

    3、建立維修養護基金。省財政將農村飲水安全工程維修養護資金納入財政補助范圍,引導縣級政府以財政補貼和水費提留作為來源建立維修養護基金,對日常維修養護進行支持。

    4、建立科學合理的水價形成機制,實行農村供水一戶一表收費到戶。

    專業化、市場化運營的保障是合理的水價機制

    水價制定和足額及時收取是保障工程持續穩定運行的重要基礎之一。沒有資金的支持,再好的工程也會由于缺乏運行維護經費而老化失修、陷入困境。雖然地方政府和水務企業會主動承擔一部分費用,以保證社會安定,但是一味地依賴補助并不是長久之計,也不利于市場化專業化推進,更不利于農民確立節約用水觀念。

    如何合理確認水價,目前有幾種做法:

    一、政府部門設立長效管理專項資金,水費收取和政府補助相結合。專項資金主要用于管理機構的工作經費、水源地保護和日常巡查、水質監測、偏遠山區和欠發達地區水價不能按成本收取的工程管理運行經費補貼。

    二、統一價格機制,保障一定水平的凈資產利潤率。目前部分地區存在價格部門對農村飲水價格的監管范圍有限、多種定價方式并存、管理形式多種多樣等問題,使得農村供水多處于保本或虧本狀態。實行單一制水價,裝表到戶、抄表到戶、計量收費。如安徽省要求農村自來水具體價格由縣(市、區)價格主管部門確定,在制定農村自來水價格時,利潤部分按凈資產利潤率核定,一般不高于6%;供水過程中水損按供水量計算最高不超過20%。在有條件的地區推行“基本水價+計量水價”兩部制水價等制度。

    E20研究院供水研究中心一直在關注農村供水話題,在6月21、22日為期兩天的第四屆供水高峰論壇上,我們也將重點邀請上述幾種模式的公司代表,共話農水改革、城鄉供水一體化,歡迎更多有探索經驗、有需求的單位來到現場,共同交流學習。

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